当地时间20日，欧盟外长会在比利时布鲁塞尔结束。会议围绕俄乌冲突议题展开讨论，但最终在分歧与争执中收场。会前突然曝光的“28点”俄美新和平计划打乱了既定议程，迅速成为外界关注焦点。
20日，美国阿克西奥斯新闻网站公布了特朗普政府起草的结束俄乌冲突“28点”新计划草案全文。内容涉及俄罗斯与乌克兰及欧洲缔结互不侵犯协议、乌克兰承诺不加入北约等关键议题。该文件已获美乌官员证实，美方正敦促乌克兰在“紧迫时间表”内达成协议，但计划仍属“动态文件”，可能随各方意见调整。
这一方案在21日的欧盟外长会上引发波澜。多位与会外交官表示，这可能是特朗普政府“再次将乌克兰推向绝境”的尝试，并强调任何忽视乌克兰诉求、排除欧洲盟友参与的方案难以真正解决问题。也有观点指出，要求乌克兰裁军更像是俄罗斯的条件，而非可信的和平倡议。
波兰外长西科尔斯基强调，俄乌和平事关欧洲安全，不应限制乌克兰的自卫能力。法国外长巴罗称，巴黎希望实现“公正的和平”。丹麦外交大臣拉斯穆森表示，没有乌克兰和欧洲的参与，就无法为乌克兰带来和平。欧洲必须站出来支持乌克兰。
相较于各国外长的反应，欧盟外交政策负责人卡拉斯显得冷静。她坦言，据她所知，没有欧洲领导人参与该提案起草。会后她形容会场“非常平静”，并指出欧盟已有被排除在和谈之外的经验。
各国外长对这一计划表现出的意外与警惕，反映出欧盟在俄乌问题上的尴尬处境：既是冲突的地缘承压方，也是主要援助方，却在和平进程和战略安排上面临进一步边缘化的风险。
“28点”计划引发的外交震荡背后，真正撕裂欧盟的是谁为冲突买单的问题。从斯德哥尔摩到布达佩斯，争议焦点不再是“是否支持乌克兰”，而是钱从哪里来、谁承担、承担到什么程度，以及承担之后能否换来政治话语权与安全回报。这种围绕账单而非战略目标的分歧，成为欧盟援乌政策的核心断层。
会议召开前几天，欧盟委员会主席冯德莱恩致信各成员国领导人，提出乌克兰未来融资计划的“非此即彼”选择：要么举借新债，要么动用被冻结的俄罗斯资产。信中列出了未来两年满足乌克兰军事与财政需求的三大选项。根据估算，2026至2027年，乌克兰需大量外部支持。欧委会测算，乌武装力量两年需834亿欧元以维持运转，经济运行需552亿欧元，总计约1350亿欧元。自俄乌冲突爆发以来，欧盟已提供660亿欧元军事援助和1006亿欧元财政支持，另有37亿欧元来自被冻结俄资产利息。这意味着未来两年欧盟承担的援助规模几乎相当于过去四年的总和。
援助需求激增与美国政策转变密切相关。特朗普政府上台后，美国大幅削减对乌直接军事援助，迫使欧洲填补缺口。尽管英国、挪威、加拿大等国仍在提供支持，但欧盟已成为对乌援助的主力。
冯德莱恩提出的三项方案中，第一项为各国自愿提供无需偿还的赠款，第二项为欧盟层面实施具有约束力的集体赠款机制。两项方案均需在金融市场筹集新资金，对财政吃紧、债务高企的国家构成直接压力。此外，赠款和联合融资都将计入成员国资产负债表，各国需偿还本金与利息；若有国家退出，剩余国家需承担差额。
尽管方案一和方案二可使用欧盟共同预算作为额外担保，但现行预算规则禁止为非欧盟国家借债。要改变这一规则，需所有成员国一致同意，这在当前政治环境下极具挑战。
尽管欧盟领导人屡次强调“坚定支持乌克兰”，但成员国在财政与军事贡献上的差距正在扩大，且长期未得到正视。事实上，自冲突爆发以来，欧盟对俄罗斯能源的进口支出仍高于对乌援助总额，资源分配不均衡正演变为公开争议。
北欧国家的不满最为强烈。瑞典外交大臣斯蒂纳加德直言，欧盟必须没收俄罗斯被冻结资产，否则对积极援乌的国家极不公平。相比之下，匈牙利和斯洛伐克明确拒绝进一步提供资金。匈牙利总理欧尔班批评冯德莱恩提出的三项方案均不可接受，认为举债援乌意味着“向未来世代收费”，动用俄资产“会破坏全球金融体系”，而直接拨款则是“牺牲本国企业和家庭利益去满足乌克兰的冲突开支”。
比利时的顾虑集中在法律和金融风险上。作为欧洲清算银行总部所在地，比利时担心一旦俄方通过诉讼追回资产，须在三天内筹措巨额资金偿付莫斯科，因此坚持要求欧盟提供集体担保。同时，由于欧盟对俄制裁需每六个月全体一致续签，只需一次否决即可导致被冻结资产返还俄罗斯。
另一些国家虽然在政治上支持乌克兰，但自身财政状况已难承担更大责任。意大利、法国、西班牙均面临高赤字与经济增长疲弱的问题，使扩大军事援助空间有限。
当前，欧盟面临“谁来买单”“买到什么程度”“买了是否有话语权”的终极难题，暴露出内部失衡与行动逻辑的矛盾。财政能力不足却承诺不断升级，政治意愿分裂却试图维持统一立场，国内民意与经济压力持续积累，而跨大西洋关系又在事实上将欧洲推向替美国“接盘”的角色。在缺乏清晰战略目标、统一成本分担机制以及长期财政保障的情况下，难以获得相应的话语权与安全回报，只会进一步削弱欧盟自身的内部治理与地缘政治稳定。
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